【315投教】新《證券法》知識投資者十問十答
來源：上交所
金融是現代經濟的“血液”和國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分。實現金融安全的關鍵，是要通過深化金融改革、完善金融體系、轉變金融發展方式和健全金融法治，實現金融市場的良性、健康發展。2020年3月1日實施的新《證券法》，貫徹了總體國家安全觀的精神，從全面深化改革、防控市場風險、切實保護投資者權益、提高上市公司質量等多個方面，進一步完善基礎性制度，為打造一個規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，提供了堅強的法治保障，全面夯實了金融安全的法治根基。
一、全面推行注冊制，深化改革開放，
促進經濟安全
1．新《證券法》規定的證券發行注冊制與國家安全是什么關系？
通過不斷深化改革，破除與現實需要不相適應的體制機制障礙，促進經濟社會長遠健康發展，是實現國家安全的根本舉措。資本市場改革的關鍵是推行證券發行注冊制，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用并更好地發揮政府的作用。
自黨的十八屆三中全會提出實施股票發行注冊制的改革部署以來，我國證券發行制度一直朝著市場化、法治化方向堅定推進。2018年11月，黨中央、國務院決定在上海證券交易所設立科創板并試點注冊制，揭開了證券發行注冊制的改革序幕。新《證券法》在總結科創板試點注冊制經驗的基礎上，確立了全面推行注冊制的基本方向和要求，充分體現了推進注冊制改革的決心與意志。
證券發行注冊制以信息披露為核心，將全面增強市場包容性，提升資本市場的資源配置效率，提高資本市場服務實體經濟和國家戰略的能力，從而維護國家的經濟金融安全。
2．新《證券法》如何對證券發行注冊制作出規定？
新證券法以信息披露為核心，對證券發行制度做了全面、系統的規定。
第一，在發行條件設置上，將企業發行上市融資權放在首位。一方面切實增強發行條件包容性，將股票發行的持續盈利能力要求改為持續經營能力，尚未盈利甚至尚未產生營業收入的企業也能發行上市；另一方面著力提高發行條件透明度，將較為原則的財務會計文件無虛假記載、無其他重大違法行為等發行條件，精簡為更客觀、更容易判斷的具體情形，減少隱性門檻和實質判斷；同時，取消債券發行的凈資產、累計余額比例、利率上限等硬性指標，簡化債券發行申報要求，大幅降低債券融資門檻。
第二，在信息披露要求上，著力于讓企業真實、完整、準確呈現市場選擇判斷所需要的重大信息。更加強調發行環節信息披露的有效性，要求發行申請文件應當充分披露投資者做出價值判斷和投資決策所必須的信息；將原來發行條件中需要由投資者判斷的事項，轉化為嚴格的信息披露要求，為市場自主選擇提供必要的基礎。
第三，在注冊模式設計上，明確由國務院證券監督管理機構或者國務院授權的部門作為注冊主體，履行注冊職責。在此基礎上，明確證券交易所等可以根據國務院的規定承擔發行注冊中的審核職責，判斷發行人是否符合發行條件、信息披露要求，督促發行人完善信息披露內容，為實踐中采取行政機關負責注冊、自律機構負責審核的注冊模式，提供了法律空間。
第四，在主體責任配置上，重構市場各方職責配置。明確了發行人控股股東、實際控制人等關鍵主體的信息披露義務和要求；建立了欺詐發行的發行人和控股股東、實際控制人的責令購回制度；強化了保薦機構、證券服務機構的把關職責；在更加市場化的發行承銷機制下，加強了發行承銷環節的合規約束。
第五，在配套實施機制上，統籌完善發行、交易、信息披露、退市等各個環節的基礎制度。在信息充分披露和市場有效約束的基礎上，通過嚴格的退市制度及時清理不再適合繼續上市的企業，保持出口暢通；同時完善提高證券違法成本、健全投資者保護制度、強化信息披露義務、壓實中介機構責任等配套制度。
3．新《證券法》在對外開放方面作了哪些規定？
創新與開放的中國資本市場，有助于抵御外部環境變化帶來的沖擊。新《證券法》從多個方面進一步完善了資本市場雙向開放的相關制度安排。
其一，將存托憑證納入法定的證券品種，夯實了境外發行人在境內發行上市的基礎制度框架。
其二，調整了境內企業在境外發行上市交易的監管制度，將“經中國證監會依照國務院的規定進行批準”改為“符合國務院的有關規定”，適應了我國資本市場發展壯大和雙向開放不斷深化的現實需要。
其三，完善了境內外多地上市的信息披露制度，明確證券同時在境內境外公開發行、交易的，在境外披露的信息應在境內同時披露。
其四，規定了《證券法》的域外效力，還對證券跨境監管合作機制進行了完善。
二、防控市場風險，構筑交易安全底線
4．新《證券法》在完善基礎性交易制度方面作了哪些規定？
新《證券法》針對2015年股市異常波動暴露出來的問題，著力完善基礎交易制度，以防范化解金融風險。
其一，完善禁止性交易制度。擴大內幕交易知情人范圍，增加操縱市場情形，新增禁止利用未公開信息交易行為制度，擴展編造傳播虛假或者誤導性信息的行為主體范圍。
其二，強化證券交易實名制要求。任何單位和個人不得違反規定，出借證券賬戶或者借用他人證券賬戶從事證券交易。
其三，規定證券交易停復牌制度。規范上市公司的停復牌行為，防止上市公司濫用停復牌損害投資者合法權益。
其四，規定程序化交易制度。明確程序化交易要符合證監會的規定并向交易所報告，以保障證券交易所系統安全和正常交易秩序。
5．新《證券法》就強化證券交易所的風險防控職能作了哪些規定？
組織和監督證券交易是證券交易所的核心職能之一。新《證券法》適應市場風險防控的需要，豐富了證券交易所的自律管理措施。
其一，明確證券交易所風險監測的職能，要求交易所加強對證券交易的風險監測。
其二，細化了證券交易所處置交易異常情況和重大異常波動的具體情形、相關措施，豐富了證券交易所實施風險防控的工具箱。
其三，規定證券交易所處置交易異常情況和重大異常波動的善意監管免責原則，即非因重大過錯不承擔民事賠償責任。
6．新《證券法》在豐富監管機構風險防控措施方面作了哪些完善？
新《證券法》充分總結2015年股市異常波動的經驗教訓，借鑒境外市場在防范和化解系統性風險方面的制度和實踐，對證券監管機構的風險防控職責、措施作了進一步充實、強化。
其一，列入證券監管目標和職責。將“防范系統性風險”納入證券監管目標，將“依法監測、防范和處置證券市場風險”增列為證券監管機構的監督管理職責。
其二，完善監管執法中可以采取的措施。增加報送文件和資料措施，將可能被轉移、隱匿或者毀損的文件和資料納入扣押范圍，允許查詢支付、托管、結算等功能的賬戶，擴展凍結查封、和限制交易的批準主體范圍，延長了相關實施時限，增加通知實施邊控的措施。
其三，規定了專項的行政監管措施。規定證監會為防范市場風險、維護市場秩序，可以采取責令改正、監管談話、出具警示函等監管措施。
其四，完善了其他監督管理制度。增加了行政和解制度，證券市場誠信檔案制度，完善了證券市場禁入制度，規定被市場禁入的主體，在一定期限內不得從事證券交易等。
三、加強投資者保護，切實維護投資安全
7．新《證券法》在加強投資者保護方面規定了哪些“硬核”措施？
資本市場運行以投資者參與為基礎。沒有投資者，資本市場便成了無源之水、無本之木。切實保護好投資者合法權益、維護好投資安全，是維護社會經濟秩序和社會公共利益的基礎，是國家金融安全的重要體現。
“保護投資者合法權益”是證券法的立法宗旨，一部《證券法》就是一部投資者保護之法。“維護投資者合法權益”是證券監管的核心目標。投資者保護的理念和宗旨，貫徹于證券發行、上市、交易、信息披露、監管等各個層面、各個環節。
新《證券法》基于我國資本市場以中小投資者為主的投資者結構，在原《證券法》規定的基礎上，加強了對中小投資者的傾斜性保護，設置“投資者保護”專章，規定了保護中小投資者的“硬核”措施，例如普通投資者與證券公司糾紛的舉證責任倒置制度、股東權利征集制度、上市公司現金分紅制度、債券持有人會議和受托管理人制度、先行賠付制度、投資者保護機構支持訴訟制度、以“聲明退出制”為核心的特別代表人訴訟（中國特色的證券集體訴訟）制度等等。
8．新《證券法》在提高違法成本方面作了哪些規定？
完善法律責任，提高違法成本，嚴打證券欺詐行為，是保護投資者權益、維護投資安全的基礎性制度。新《證券法》按照這一原則，全面提高了欺詐發行、虛假陳述等證券違法行為的成本。
其一，全面提高行政處罰幅度。對欺詐發行行為，最高可處罰款從原來的募集資金百分之五提高至募集資金的一倍；對于上市公司信息披露違法行為，最高可處罰款從原來的六十萬元提高至一千萬元。對控股股東、實際控制人組織、指使從事欺詐發行、虛假陳述行為的，分別處以最高二千萬元或者一千萬元的罰款。
其二，完善細化相關民事責任。明確發行人的控股股東、實際控制人在欺詐發行、信息披露違法中的過錯推定、連帶賠償責任，將保薦人、承銷商的責任人員也納入連帶賠償責任范圍，新增編造傳播虛假或者誤導性信息、不履行公開承諾等的民事責任制度。
其三，規定切實保障投資者獲得民事賠償的措施。創造性地引入欺詐發行上市責令購回、先行賠付和中國特色證券集體訴訟等三項有助于切實保護投資者獲得民事賠償的機制。
四、提高上市公司質量，促進實體經濟安全
9．新《證券法》在強化上市公司信息披露質量方面作了哪些規定？
上市公司是國民經濟的“基本盤”，是經濟發展動能的“轉換器”。長期來看，上市公司質量制約著資本的形成效率和運營效果，決定了資本市場的長期趨勢，體現著資本市場服務實體經濟的效能。上市公司質量的提升，有助于全面促進實體經濟安全。新《證券法》設專章規定信息披露制度，完善了上市公司信息披露基礎性制度，以提高上市公司信息披露質量。
其一，更加強調信息披露有效性。在強調信息披露應當真實、準確、完整的基礎上，對于發行上市及持續監管環節的信息披露，新《證券法》明確了充分、及時、簡明、公平、同步等披露要求。
其二，擴充義務人范圍和具體披露事項。將控股股東、實際控制人、董事、監事、高管以及做出公開承諾的主體，都納入信息披露義務人范圍。增加和細化了臨時報告的重大事件范圍，完善了定期報告制度，擴大了董監高信息披露保證責任范圍。
其三，建立自愿信息披露制度。將實踐中上市公司的自愿信息披露行為納入規范范圍，除遵守法定的信息披露真實、準確、完整等原則外，明確自愿信息披露的相關性、一致性等要求。
其四，確立公開承諾披露制度。為了營造誠信的市場環境，切實保護中小投資者的合法權益，新《證券法》要求發行人及其控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員等做出公開承諾的，應當披露，遵守新《證券法》信息披露的相關規定。
其五，加強對上市公司收購的披露規范。新增持股達到5%后每變動1%應當披露和違規增持股份限制表決權的規定，在權益變動披露報告中增加增持股份資金來源和股份變動時間及方式兩項內容，對收購要約變更作出限制性規定，取消協議收購中要約收購義務豁免的行政許可，延長收購人的股份持有期限。
10．新《證券法》下，為了支持上市公司做好新冠肺炎疫情防控，應對突發事件，維護經濟安全，上交所在監管方面做了哪些安排？
針對上市公司在信息披露、企業融資和并購重組等方面遇到一些新的挑戰，在遵守新《證券法》相關規定前提下，上交所全面落實五部委通知和證監會規定，做出適應性的監管安排，支持上市公司做好新冠肺炎疫情防控，應對突發事件，維護經濟安全。
其一，優化科創板審核工作。放寬審核時限，自2月3日起科創板首次公開上市審核、上市公司重大資產重組審核及其他相關審核中發行人回復時限等規則規定的審核時限，以及發行人更新財務報告的時限，予以中止計算。正常推進受理和審核，支持鼓勵與疫情防控相關的科技創新企業在科創板上市，相關企業申請材料齊備的即報即受理，組織熟悉生物醫藥行業的專業審核人員集中攻關、快速審核。通過審核系統在線辦理業務咨詢并簡化咨詢流程，響應時間不超過2個工作日。
其二，優化發行承銷服務。及時調整待發行與發行中企業發行日程，鼓勵通過互聯網和電話方式開展非現場路演。研究創新服務方式，擬通過線上直錄播方式舉辦上市儀式。支援湖北省上市公司，免收湖北省上市公司2020年上市年費，免收2020年湖北省新上市公司上市初費和上市年費。
其三，優化信披監管和服務。做好上市公司股東大會召開、限售股份上市、債券付息兌回等相關公告及業務梳理，對相關業務事項作了銜接安排。針對受疫情影響部分上市公司審計難以正常開展，導致公司無法按期披露2019年年報和2020年一季報的情況，發布《關于支持上市公司做好2019年年度報告披露工作的通知》，對確實因疫情影響難以在2020年4月30日前披露經審計年度報告的公司，允許延期披露，原則上應不晚于2020年6月30日。同時，落實適當放寬并購重組業務相關時限。
其四，加強上市公司風險排摸。第一時間組織力量摸排上市公司復工復產情況，了解疫情對上市公司生產經營的影響，了解未能復工復產的原因和面臨的實際困難。根據掌握的實際情況進行深入分析，針對上市公司主要面臨的復工難、物流不暢、資金流等壓力，有針對性地研究提出相關解決建議方案。同時，嚴密關注二級市場波動對上市公司的影響，對瀕臨退市公司的風險因素予以重點關注，對疫情防控概念股炒作等類型化問題進行密切跟蹤，對股票質押等可能影響市場整體運行的風險進行排查。
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